Государственные программы в российской федерации. Оценка эффективности реализации государственных программ

В современных условиях эффективность многих государственных целевых программ значительно снижается из-за их недостаточного финансирования, слабого контроля и неэффективного управления, отсутствия механизмов их оценки и анализа социально- экономического эффекта, слабого научно-методического обеспечения и отсутствия ориентации на конечный результат программы.

Оценка государственных программ позволяет повысить роль и значение программного подхода как важного средства решения социально-экономических проблем. В современных условиях первостепенное, значение приобрели факторы гибкости и своевременной адаптации к постоянно меняющимся общественным требованиям и вызовам, что непосредственно связано с оценкой результатов осуществления программ и проектов. Процесс оценки программ носит всесторонний характер: подготовка программы; реализация программы; результаты программы; последствия и эффекты; оценка программы проекта.

Если говорить о целевых программах и проектах, то к числу наиболее используемых методов оценки целевых государственных программ относятся следующие их виды:

1. Оценка реализации программ включает изучение методов управления программными мероприятиями, их эффективность, способности и возможности организационных структур справиться с поставленными задачами, умение мобилизовать имеющиеся ресурсы, компетентность руководителей и служащих и др.

2. Оценка результатов политики предполагает изучение того, в какой степени были выполнены поставленные задачи и цели, удалось ли полностью осуществить запланированные мероприятия и выйти на соответствующие показатели. Здесь, пожалуй, самое трудное - неясно поставленные цели и отсутствие набора хорошо измеряемых показателей. Это относится к проблеме возможности оценки выбранного объекта, так как не все из социальных явлений поддаются точному измерению и количественной оценке.

3. Оценка последствий и эффектов программы является наиболее сложным типом оценки, хотя ее все чаще используют, особенно при изучении последствий экономического регулирования. Трудность состоит в том, что последствия могут проявиться не сразу, а через определенный промежуток времени, иногда довольно продолжительный. Более того, часто не очень ясны те причины, которые привели к таким последствиям, так как это может быть не связано непосредственно с реализацией данной программой, а является побочным эффектом других процессов. Кроме того, часто бывает сложно выразить последствия в количественных показателях.

4. Оценка экономической эффективности программ проводится с использованием трех главных методов: издержки - выгоды; издержки - эффективность, издержки - результаты. Они позволяют определить, насколько рационально были израсходованы соответствующие ресурсы, выделенные под данную программу для достижения плановых целей, каков уровень выполнения мероприятий программы.

5. Оценка подготовительного этапа программы направлена на изучение мероприятий, связанных с разработкой программных заданий, сбором информации, анализом эмпирических данных, постановкой целей, разработкой рабочих планов и проведением консультаций.

Следует отметить, что методика проведения оценки должна быть встроена в систему управления программой и увязана с проводимыми мероприятиями.

Комплексный анализ реализации программы предполагает ответы на следующие вопросы. Были ли проведены плановые мероприятия и привели ли они к достижению целей? Каковы характеристики и содержание этих мероприятий? Каковы результаты и незапланированные последствия мероприятий? Верны ли поставленные задачи и цели? При этом стараются проанализировать не только механизм и содержание социальных или экономических методов влияния, но и определить ответную реакцию общества, социальных групп и индивидов на это воздействие.

Необходимо учитывать тот факт, что характер содержания программы во многом определяет особенности организации и методологии проведения оценки.

К примеру, при анализе результатов выполнения социальных программ последовательно изучаются следующие вопросы: Каковы основные цели социальной программы? Каковы показатели успешной реализации программы? Достигла ли программа целевых социальных групп, для которых она предназначалась? Обеспечивает ли она соответствующие выгоды и предоставление определенных услуг? Как повлияла программа на другие (нецелевые) социальные группы? Каков непосредственный результат и последствия (эффект) программы для целевых и нецелевых групп за длительный период времени? Можно ли его объяснить другими, внешними обстоятельствами? Имеются ли последствия от реализации программы, которые не были заранее запланированы? Каковы выгоды и издержки (прямые и косвенные) социальной программы? Насколько эффективно использовались ресурсы по сравнению с альтернативными вариантами?

В заключение приведем алгоритм проведения экспресс-оценки государственных программ и проектов, который дает общий методологический подход в этой сфере.

Выделяют следующие этапы оценки:

· определение целей и направлений оценки, ее полезность (потребность, финансы, персонал, время, результаты);

· определение содержания информации для различных групп (политики, чиновники, руководители, потребители);

· определение объектов оценки;

· выявление оцениваемых действий и мероприятий;

· разработка инструментов оценки;

· проведение оценки;

· определение роли политических и административных факторов;

· предложения по модернизации программы после оценки;

· подготовка отчета по оценке программы.

Подводя итог, можно сказать, что целевые государственные программы – это комплекс различных мероприятий, которые обеспечивают эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития государства.

Целевые программы делятся на: федеральные, региональные, муниципальные; международные, государственные, межотраслевые, отраслевые, локальные; комплексные, научно-исследовательские, научно-технические, социально-экономические, организационно-экономические, производственно-хозяйственные; долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные.

Реализация целевых программ основывается на законах и нормативных актах Российской Федерации, на основании которых принимаются законы, постановления, решения на уровне регионов и муниципальных образований.

К этапам разработки целевых государственных программ относятся: выявление проблемы, разработка концепции, подготовка предложений, принятие решения, разработка проекта программы, разработка мероприятий программы, проведение экспертизы, принятие решения органом государственной власти о начале реализации программы в форме официального документа.

Затем программа реализуется, проводится оценка результатов и последствий и осуществляется контроль за ее реализацией.

После рассмотрения теоретических вопросов о государственных целевых программах целесообразно будет перейти к практическому применению и реализации целевых программ на территории Брянской области.

Статья посвящена оценке эффективности реализации государственных программ на современном этапе. Рассмотрено, что главная задача получения данных об эффективности реализации программ в системе программноцелевого управления расходами бюджета состоит в получении информации о расходовании бюджетных средств на предмет законности, целесообразности, целевого характера и эффективности расходов.

Ключевые слова: федеральный бюджет, государственная программа, финансирование, целевые показатели, эффективность

Одной из целей деятельности органов власти является определение приоритетов развития государства, учитывая все факторы, воздействующие на общество. В 2015 году федеральный бюджет сформирован на основе программно-целевого подхода, при этом на финансирование государственных программ, которые, в свою очередь, включают федеральные целевые программы, приходится 57,8 % от расходов федерального бюджета. Государственные программы Российской Федерации (госпрограммы) - совокупность мероприятий и инструментов государственной политики, взаимосвязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности .

Государственной программой является документ, который определяет цель, задачи, результаты основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации . Госпрограмма включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы. Подпрограммы формируются для решения конкретных задач в рамках госпрограммы. Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности, решаемых в рамках госпрограммы задач. Подпрограммы госпрограммы содержат, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. При этом следует отметить, что каждое мероприятие имеет конкретный срок исполнения и ответственных исполнителей.

Бюджет Российской Федерации и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ, но говорить о «программной» философии в бюджетный преждевременно. Для реального программного необходима реализация двух условий: принятие государственных программ и наличие действенного инструмента оценки эффективности их реализации. Указанные задачи полностью согласуются с посылами «Основные направления политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» в совершенствовании методологии государственных программ - требований к используемым целевым индикаторам государственных программ и эффективности государственных программ . При условии, что целевые показатели качественно запланированы, текущий внешний и внутренний контроль за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ является эффективным, то значения целевых показателей должны стремиться к плановым.

На практике имеет место и недовыполнение значений показателей, и их перевыполнение, что указывает на занижение прогнозной оценки целевых индикаторов и показателей и на необходимость их корректировки вместе с показателями финансового обеспечения, поскольку иначе результатом становится неэффективное использование бюджетных средств. Непроработанность вопроса санкций за недостижение целевых индикаторов целевых программ является одним из недостатков нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства в области программного бюджета.

Согласно данным Счетной палаты Российской Федерации, в 2014 году всего по 46 федеральным целевым программам из 817 целевых индикаторов и показателей, предусмотренных к выполнению, в полном объеме достигнут 581 целевой индикатор и показатель (71,1 %), 170 - достигнуты не в полном объеме (20,8 %), 50 - не выполнены полностью (6,1 %), по 16 индикаторам (1,9 %) сведения об уровне выполнения не представлены . Так, В. М. Родионова и В. И. Шлейников описывают суть эффективности государственного контроля как соотношение трансакционных издержек на проведение государственного финансового контроля и суммой выявленных и доказанных финансовых потерь государства в виде чрезмерных трансакционных издержек при осуществлении перераспределительных отношений. Снижение издержек контроля, как они считают, - главная задача институтов государственного финансового контроля .

Изучение показателей затрат позволяет устанавливать соразмерность произведенных издержек и результатов контроля. В ряде случаев сопоставление затрат и достигнутых результатов показывает, что контроль проводился наспех или, наоборот, было затрачено много времени, привлечено значительное число людей, а результаты оказались ничтожными. Определение же эффективности государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ только с точки зрения экономии издержек считаем неправильным. Если учесть, что одной из основных задач государственного финансового контроля программного бюджета является предупреждение финансовых нарушений, то при идеальной организации контроля нарушений всегда должно быть значительно меньше.

А потому при организации качественного контроля затраты государства на содержание органов ГФК являются одним из необходимых условий превентивного контроля нарушений в области расходов федерального бюджета на целевые программы. Эффективность программных расходов бюджета обеспечивается, на наш взгляд, соблюдением принципов и требований к его организации, в частности, четким разграничением функций и полномочий органов контроля, координацией их деятельности, определением общих методических подходов к контролю, а также наличием реальных мер ответственности за нарушение законодательства в области расходов программного бюджета. Чтобы провести оценку эффективности и результативности расходов на реализацию целевых программ, необходимо иметь полное представление обо всех объемах финансовых ресурсов, выделяемых из различных источников, т. к. в процентном отношении средства федерального бюджета не всегда играют ключевую роль.

Например, в утвержденных на 2014 год 40 государственных программах Российской Федерации общий объем ресурсного обеспечения на их реализацию за счет всех источников финансирования (открытая часть) составляет более 24,0 трлн рублей, в том числе около 30 % общего объема ресурсного обеспечения за счет средств федерального бюджета, около 30 % - консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, менее 10 % - государственных и территориальных внебюджетных фондов, около 30 % - юридических лиц .

То есть средства региональных бюджетов и юридических лиц составляют значительную долю в финансовом обеспечении государственных программ Российской Федерации и полнота их получения влияет на конечные результаты реализации программ в большей степени, чем средств федерального бюджета. Поэтому полагаем, что следует обеспечить наличие в самих государственных программах разделов об участии регионов в их финансовом обеспечении, а также планируемых объемах финансирования из внебюджетных источников. Реализация принципа ответственности в отношении заказчиков и исполнителей целевых программ в настоящее время затруднена, так как до сих пор не урегулированы многие вопросы, касающиеся применения к нарушителям финансовых санкций и мер дисциплинарного воздействия.

Одной из важнейших проблем механизма привлечения к ответственности субъектов программно-целевого планирования в условиях реализации принципов бюджетирования, ориентированного на результат, является отсутствие санкций, что снижает эффективность финансового контроля. Полагаем, что ежегодная оценка эффективности контроля за расходами федерального бюджета на реализацию целевых программ должна проводиться, во-первых, самими органами, а, во-вторых, Федеральным Собранием Российской Федерации. На основе указанных показателей возможно проводить анализ ключевых моментов, повлиявших на эффективность контроля, делать выводы о качестве управления государственными финансами, также взаимодействовать с правоохранительными органами.

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.

2. Постановление Правительства Российской Федерации: принят Правительством Российской Федерации 2 августа 2010 г. «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

3. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. «Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

4. «Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» Проф. версия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 26.12.2015).

5. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федер. закона от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» [Электронный ресурс] // Офиц. сайт Счетной палаты Российской Федерации. - Режим доступа: http://audit.gov.ru/activities/audit-of-the-federalbudget/9109/ (дата обращения: 27.12.2015).

6. Материалы Счетной палаты Российской Федерации к совещанию на тему: «О состоянии контрольно-аналитической работы в Российской Федерации и роли органов финансового контроля в обеспечении стабильности государства» (Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, г. Москва) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.council.gov.ru/media/files/41d453c010aa274aa9cc.doc (дата обращения: 26.12.2015). 7. Родионова, В. М. Финансовый контроль: учебник / В. М. Родионова, В. И. Шлейников. - М.: ИД ФБК - ПРЕСС, 2012. - 320 с.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность исследования. Для каждого государства в современном обществе одной из главных задач является обеспечение его устойчивого экономического развития. Меры по повышению эффективности управления государственными расходами становятся все более актуальными в условиях замедления роста государственных доходов. Одним из инструментов, который позволяет добиться этого, является программно-целевое планирование и управление.

В России с 2010 года началось обсуждение перехода на программно-целевое управление и планирование, что, по словам В.В. Путина (в 2010 году Председатель Правительства РФ), «…позволяет увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат». С 2014 года в России осуществляется полный переход на программный бюджет.

Программный бюджет отличается от традиционного тем, что все или практически все государственные расходы осуществляются посредством реализации государственных программ. Цели государственных программ увязываются со стратегическими направлениями, а как следствие и с результатами, деятельности министерств и ведомств.

Программно-целевое управление требует постоянного контроля и мониторинга реализации государственных программ. Это позволяет выявлять степень достижения целей и отклонения от целевых показателей, корректировать меры для достижения конечных целей программ. Такой инструмент как оценивание программ позволяет не только отслеживать степень достижения запланированных результатов и степень освоенности ресурсов, но также помогает более глубоко и полно понимать происходящие процессы при реализации программы.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию в декабре 2014 года Президент В. Путин поставил задачу более эффективного расходования бюджетных средств: «…что касается бюджетных расходов, то ключевыми требованиями здесь должны стать бережливость и максимальная отдача, правильный выбор приоритетов, учёт текущей экономической ситуации. На ближайшие три года мы должны поставить задачу ежегодно снижать издержки и неэффективные траты бюджета не менее чем на пять процентов от общих расходов в реальном выражении».

Данную цель можно достичь, в частности, за счет снижения или полного прекращения финансирования неэффективных программ. Для этого необходимо проводить на постоянной основе оценивание их эффективности. Кроме того, переход на программный бюджет невозможен без качественной и реально применимой с учетом имеющихся возможностей методологии. Все выше перечисленные факторы определяют актуальность выбранной темы диссертации.

Основная гипотеза научного исследования состоит в том, что принятые критерии оценки эффективности реализации российских государственных программ могут быть усовершенствованы за счет использования критериев оценки эффективности реализации аналогичных программ, принятых в индустриально развитых странах.

Целью работы является анализ и сравнение методов оценки эффективности реализации утвержденных государственных программ в России и за рубежом и выработка на этой основе предложений по совершенствованию управления государственными программами в России. В частности, в диссертации будет рассмотрен накопленный в последние несколько лет опыт США, Австралии и Канады.

Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие основные задачи:

1. Определить понятие эффективности реализации государственной программы.

2. Выявить различия между оценкой программ и оценкой реализации программ.

3. Проанализировать опыт управления государственными программами и оценивания эффективности госпрограмм в США, Канаде и Австралии.

4. Сформировать предложения по использованию в России зарубежного опыта управления и оценки эффективности государственных программ.

1. Теоретические аспекты оценки государственных программ

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» госу дарственной программой является «документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности».

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) дает следующее определение государственных программ: «Программа - это мероприятия правительства, сгруппированные по отношения к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предлагает применять анализ «затраты-выгоды» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям».

Госпрограммы состоят из набора мероприятий, которые могут группироваться в подпрограммы. Подпрограммы направлены на решение существующих проблем и используют различные ресурсы (люди, денежные средства, материалы, оборудование, технологии и т.д.) для этого. Чтобы понять, оказывает ли какое-либо воздействие принятая программа на существующую проблему, проводится постоянный мониторинг ее реализации и оценка. В обобщенном виде программу можно представить следующей схемой:

Рисунок 1. Схематическое представление государственной программы

Программы являются основным «материалом», из которого строится концепция программно-целевого управления. Для данного инструмента характерна ориентированность на пошаговое достижение результата: для подпрограмм и мероприятий устанавливаются цели, которые в совокупности помогают достичь конечных целей программы. Кроме того, одной из важнейших характеристик программно-целевого управления является проектная форма его реализации. Данная форма позволяет более эффективно использовать ресурсы, концентрируя их на отдельных мероприятиях программы, дает возможность «сохранить гибкость механизма управления и реализации программ и проектов, а также делает возможным тщательный контроль финансирования и полученных в ходе реализации программы результатов».

История показывает, что внедрение института оценивания политик и программ происходит вслед за реализацией реформ государственного управления, и значение данного института для успеха реформ стало общепризнанным. Сфокусированность программно-целевого метода на результатах и отчетности делает оценивание прогресса реализации и оценивание программ одним из важнейших компонентов при реформировании государственного управления.

Процесс оценивания и виды оценивания государственных програм м .

«Оценивание программ - это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему». Оценивание программ представляет собой сбор информации о компонентах и результатах программы, на основе которых можно определять или изменять способы реализации программы, повышать эффективность программы, делать выводы о необходимости и ценности программы в общем. Оценка программ является важнейшим этапом при планировании и реализации государственных программ, так как она предоставляет информацию о необходимых изменениях и об отчетности.

Процесс оценивания программ можно описать тремя крупными этапами. Первый этап - это планирование оценивания. При планировании оценивания необходимо разработать план оценки программы. Необходимо определить цели, задачи оценивания. Использование так называемых «логических моделей» (logic models) помогает выявить взаимосвязь между различными компонентами программ - входными ресурсами и целями и результатами программы. Более подробное рассмотрение логических моделей будет в конце данной главы. Далее необходимо разработать релевантные подходы, которые помогут достичь целей оценивания. Затем нужно выбрать дизайн оценивания, определить, какие методы (количественные и (или) качественные) будут использованы при оценивании. Второй этап - это проведение оценки (сбор и анализ данных, составление отчета). Заключительный этап - это принятие решений на основе полученных данных. Результаты оценивания предоставляются менеджерам программ, на основе которых они делают выводы об эффективности программы, получают информацию и данные, которые требовалось получить в соответствии с целями исследования. Лица, принимающие решения могут понять причины отклонения от поставленных целей и вносить изменения в способы и методы реализации программ.

В научной литературе существует множество классификаций оценивания политик и программ. Наиболее общая классификация - это процессная оценка (process evaluation) и оценка результатов программы (outcome evaluation). Процессная оценка направлена на оценивание мероприятий и деятельности, которые осуществляются в рамках реализации программ. Оценивание процессов позволяет понять, как программа функционирует и позволяет обеспечить реализацию программы в установленных и запланированных рамках. Оценка результатов направлена на получение общей информации о программе, при этом оцениваются конкретные установленные показатели и индикаторы для программы.

Люди, занимающиеся оцениванием программ, в том числе оценкой государственных программ, стремятся в большинстве случаев использовать оценку результатов программы, так как данный вид оценивания предоставляет полезную информацию для лиц, принимающих решения относительно реализации программ. Однако использование оценки результатов без оценки процессов программы может вести к некорректным выводам относительно хода реализации программы. Поэтому целесообразно использовать комбинированную оценку (process-outcome evaluations), то есть оценивать процессы и результаты программ одновременно. Данный тип оценки предполагает сбор данных о процессах программы, измерение эффективности и конечных результатов программы. Использование оценки результатов и процессов позволяет получить более ясную картину о том, как внутренние процессы программы влияют на ее результаты. Именно данный вид оценивания будет использован при разработке авторских рекомендации относительно использования инструмента оценивания в России.

В зависимости от целей оценивания программ может быть использован тот или иной вид оценивания. Ниже представлена таблица, в которой дана классификация видов оценок.

Таблица 1. Классификация видов оценки политик и программ

В англоязычной литературе существует два понятия, которые в русском языке зачастую заменяют друг другом: «program evaluation» и «performance program measurement» («оценка программы» и «оценка реализации программы»).

Оценка реализации программы - это «продолжающийся на протяжении всего срока реализации программы мониторинг и отчет о достигнутых результатах программы в сравнении с запланированными целями». То есть это отслеживание степени достижения целей программы, сравнение фактических и запланированных целей, показателей программы, мониторинг реализации программы. Обычно данный вид оценивания проводится сотрудниками ведомства, которое ответственно за реализацию государственной программы.

«Оценивание программ - это систематическое изучение с использованием исследовательских методов для сбора и анализа данных для оценки того, насколько хорошо программа осуществляется и почему». Оценивание позволяет отвечать на специфические вопросы о реализации программы, может фокусироваться как на процессах, так и на результатах программы, это глубокое погружение в изучение процессов программы. Оценка позволяет получить информацию о причинах несоответствия запланированных результатам, оценить эффективность программы, определить, как улучшить реализацию программы и распределение ресурсов. Оценка программ в большей мере ориентирована не на контроль, а на получение нового знания о программе. Оценка программы обычно осуществляется экспертами, независимыми организациями.

Оба инструмента помогают оценить прогресс программы, помогают распределять ресурсы в программе, принимать какие-либо управленческие решения. При этом оценка реализации программы является, так сказать, предупреждающей системой, позволяющая выявлять отклонения раньше, чем проявятся какие-то негативные последствия. Оценивание реализации программы является инструментом, который позволяет улучшить систему отчетности перед обществом о государственных расходах. Оценка программ же позволяет понять причины отклонений от запланированных значений, периодически принимать решения относительно корректировки программы, которые будут способствовать эффективной реализации программы и достижению целей.

В большинстве стран при реализации программы применяются оба инструмента. При этом оценкой реализации программы занимаются только сами ведомства, реализующие программу, а оценкой занимаются или сами государственные органы, или ведомства, следящие за расходованием бюджетных средств (OMB в США).

На основе проведенного анализа научной литературы в области оценивания государственных программ, были выделены следующие основные элементы этой процедуры.

Во-первых, это результативность программы (в англоязычной литературе -effectiveness). В данном случае оценивается степень достижения плановых показателей, рассчитываемая как соотношение запланированных и фактических результатов. Этот показатель используется как для оценки реализации программы, так и для оценки эффективности программ.

Во-вторых, это анализ производимых затрат. Одна из составляющих оценки государственных программ - это эффективность в экономическом смысле (англ. - efficiency), которая представляет собой соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов.

Необходимо отметить, что оба термина на русский язык переводятся как «эффективность», но на самом деле это два разных аспекта эффективности. Effectiveness - делать правильные, запланированные действия, efficiency- реализовывать действия правильно.

Следующий компонент, который измеряется при оценке программ - это общественный результат от реализации программы. «Эффективность реализации программ - категория социально-экономическая, она раскрывает взаимосвязь результатов управленческой деятельности, выраженных экономическим и общественным результатом, с принятием решений о способах достижения целей и выполнения работ, а также расходами на их достижение». Для измерения общественной эффективности при сопоставлении достигнутого результата с издержками ставится задача не только показать степень экономичности, а также дать ответ на вопрос, за счет каких методов достигнуто данное приближение к цели, возможно ли было принятие более эффективного альтернативного решения. Эффективность в общественном смысле выражается как соотношение единицы определенного общественного результата в расчете на единицу затрат.

Одна из важных, но зачастую упускаемая из виду составляющая - это оценка управления программой. Необходимо оценить, насколько эффективно протекают управленческие процессы, возможна ли их оптимизация, как люди, занимающиеся реализацией и управлением программой, взаимодействуют между собой и т.д.

Использование логических моделей при оценке государственных программ .

Различные виды оценивания требуют различных подходов к оцениванию - для каждой отдельной программы используется своя логическая модель, требуется разработка определенного дизайна оценивания. Как уже отмечалось выше, при оценке государственных программ обычно используется такой инструмент, как построение логической модели программы. Логическая модель (logic model) - это схема, которая описывает стратегию или логику реализации программы: как использование ресурсов поможет достичь конечных целей программы. Логическая модель позволяет понять причинно-следственные связи между следующими характеристиками:

· результатами и изменениями, которые планируется достичь;

· действиями, которые планируется предпринять;

· ресурсами, которые необходимы для реализации программы.

При разработке и описании конкретных шагов программы и прослеживании причинно-следственных связей между компонентами программы, данный инструмент помогает определить, какие допущения и ожидаемые результаты могут возникнуть. Когда же известны ожидаемые результаты, логическая модель помогает оценщикам и разработчикам программ определить показатели и индикаторы программ, которые могут быть использованы для достижения поставленных целей.

Основные компоненты, которые используются при построении логической модели: ресурсы (inputs), действия (activities), непосредственные результаты (outputs), конечные результаты (outcomes), влияние (impact).

Ресурсы - это все то, что нам необходимо для реализации программы: персонал, денежные средства, время, материалы, оборудование, технология и т.д. Действия - это мероприятия, которые необходимо осуществить для достижения запланированных целей. Непосредственные результаты - это то, что мы получим при успешной реализации запланированных действий. При этом непосредственные результаты могут быть как кратко-, так и среднесрочными.

Стоит отметить, что в некоторых случаях не используется тот или иной компонент ожидаемых результатов. В некоторых исследованиях не выделяются долгосрочные непосредственные результаты, а выделяются сразу конечные результаты программы. При этом конечный результат - это реальные изменения целевой аудитории, которые планируются достичь при реализации госпрограммы (например, социально-экономические изменения, снижение безработицы, повышение заработной планы в определенной отрасли и т.д.). Зачастую не используется компонента «влияние», так как влияние программы оценивается для крупных программ, которые предполагают серьезные изменения в обществе.

При разработке программы логическая модель позволяет четко объяснить стейкхоледрам суть и идею программы, четко понимать последовательность шагов и результатов, которые будут достигнуты. Это полезный инструмент для анализа логической обоснованности проекта программы и его соответствия ситуации и основным направлениям деятельности ведомства, который позволит выявить логические нестыковки или неожиданные факторы окружающей среды. Логические модели программ позволяют продемонстрировать ожидаемую значимость внешних факторов, влияющих на получение непосредственных и конечных результатов и влияния программы.

На этапе реализации программы логическая модель позволяет отслеживать ход выполнения и точно определить, какие данные необходимы для мониторинга и улучшения программы. Логические модели программ помогают уточнить различные компоненты программы, поэтому они служат основой для определения индикаторов для компонентов программ. Определяя последовательность причинно-следственных связей между различными компонентами программы, логические модели помогают определить, какие виды мониторинга нужны, и ранжировать их по приоритетности. Для этого может потребоваться рассмотреть ряд вопросов:

Логическая модель программы помогает определить основные промежуточные результаты, которые необходимы для достижения конечных результатов программы. Например, непосредственные результаты одного действия могут создавать условия, устранять препятствия или служить ресурсами для другого действия. Работы по мониторингу и оценке должны быть сосредоточены на действиях и результатах, которые являются наиболее критическими.

В ходе разработки логической модели программы становится понятно, какие допущения являются наиболее критичными, и поэтому их нужно отслеживать. Такой мониторинг будет особенно важен в условиях кризиса и нестабильности, когда многие факторы, влияющие на программу, могут постоянно меняться.

На этапе оценивания и отчетности логическая модель предоставляет для стейкхолдеров информацию о прогрессе реализации программы относительно поставленных целей, и о том, какие коррективы были внесены в проект в процессе реализации. Логическая модель программы служит основой для определения приоритетных вопросов оценки. Она помогает определить допущения и компоненты программы, относительно которых существует наибольшая неопределенность. Кроме того, логические модели помогают выявить результаты, которые различные стейкхолдеры считают наиболее важными. Использование логических моделей позволяет легко разделить вопросы оценки, касающиеся ресурсов, действий и непосредственных результатов, которые расположены ближе к началу причинно-следственной цепи, и вопросы оценки, относящиеся к конечным результатам и влиянию, которые достигаются обычно на более поздних сроках реализации программы. Это также помогает определить, где можно использовать различные виды оценки, чтобы ответить на вопросы оценки, требующие одного и того же уровня анализа (на каких участках цепи причинно-следственных связей можно найти источники информации для ответа на определенный вопрос).

При использовании логических моделей облегчается понимание, как использовать тот или иной вид оценивания. Схема, представленная ниже, раскрывает взаимосвязь компонентов и видов оценки.

Сравнение непосредственного результата и использованных на его достижение ресурсов дает показатель эффективности (efficiency). Как отмечается во многих источниках, данный показатель является количественным.

Сравнение желаемого и конечного результата дает нам показатель результативности. Результативность оценивается как степень, в которой были достигнуты запланированные цели.

Отношение конечного результата и использованных ресурсов является показателем «затраты-эффективность».

Зарубежные страны, опыт которых был проанализирован в данной работе, используют логические модели именно при оценке государственных программ. При этом оценка проводится один раз в три-пять лет.

На сегодняшний день в российской практике при разработке и оценке государственных программ не используется инструмент логических моделей. Анализ управления государственных программ будет рассмотрен в следующей главе.

2. Управление государственными программами в России

В соответствии с поручениями, данными в Бюджетном послании Президента России о бюджетной политике в 2014?2016 годах и принятыми в 2013 году изменениями в Бюджетном кодексе Российской Федерации, развиваются программно-целевые методы управления. Принят Федеральный закон от 7 мая 2013 года №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». Согласно данным изменениям федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов впервые сформирован на основе утверждённых Правительством в 2012?2013 годах 39 государственных программ Российской Федерации, охватывающих основные сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Доля «программных» расходов федерального бюджета в 2014 году составила 58,6%. После принятия госпрограмм «Развитие пенсионной системы Российской Федерации», «Обеспечение обороноспособности страны» и «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» доля расходов федерального бюджета, которые будут осуществляться посредством программ, составит более 90%.

Согласно внесенным изменениям в вышеуказанные нормативно-правовые акты, определён предельный уровень расходов на реализацию госпрограмм на период до 2020 года. Введение «потолка» расходов на реализацию госпрограмм должно создать стимулы, расширить возможности для ответственных исполнителей по выявлению резервов и перераспределению расходов внутри программ.

В соответствии с Федеральным законом от 3 февраля 2014 года №1-ФЗ госпрограммы подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» до 1 мая 2014 года. Ранее госпрограммы должны были быть приведены в соответствие с федеральным бюджетом не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.

Новые редакции 39 госпрограмм утверждены 15 апреля 2014 года. Экспертами была проведена работа по чёткому определению приоритетов, повторной оценке содержания госпрограмм, приведению объёмов их финансирования в соответствие с параметрами федерального бюджета и утверждёнными Правительством предельными расходами федерального бюджета на госпрограммы на период до 2020 года.

Стр уктура государственных программ.

Как уже упоминалось в первой главе, государственная программа - это документ стратегического планирования, который содержит комплекс мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам, исполнителям и ресурсам, и инструментов госполитики. Данные мероприятия и инструменты обеспечивают достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности.

Государственные программы (ГП) включают в себя федеральные целевые программы (ФЦП) и подпрограммы (ПП). При этом подпрограммы состоят из ведомственных целевых программ (ВЦП) и основных мероприятий (ОМ).

Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации госпрограмма должна содержать:

1. Титульный лист;

2. Паспорт ГП;

3. Паспорта подпрограмм (ПП);

4. Паспорта ФЦП;

5. Текстовая часть ГП, куда включается:

1) Приоритеты и цели государственной политики, в том числе общие требования к политике субъектов РФ в соответствующей сфере;

6. Приложения, куда включаются:

1) Список и информация о целевых индикаторах и показателях ГП с расшифровкой плановых значений по годам ее реализации;

2) Перечень ВЦП и ОМ с указанием сроков их реализации, ожидаемых результатов, сведения о взаимосвязи мероприятий и результатов их выполнения с показателями ГП;

3) Основные меры правового регулирования в соответствующей сфере ГП, направленные на достижение цели и ожидаемых результатов ГП; также необходимо указать требуемые основные положения и сроки принятия необходимых нормативных правовых актов;

4) Информация по финансовому обеспечению ГП за счет средств федерального бюджета.

Согласно порядку разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ Паспорт ГП содержит следующую информацию:

1. Соисполнители программы.

2. Участники программы.

3. Подпрограммы программы (в том числе ФЦП).

4. Цели программы.

5. Задачи программы.

6. Целевые индикаторы и показатели программы.

7. Этапы и сроки реализации программы.

8. Объемы бюджетных ассигнований программы.

9. Ожидаемые результаты реализации программы.

При согласовании программ Согласно Методическим указаниям по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации. Паспорт подпрограммы ГП РФ содержит следующую информацию:

1. Ответственный исполнитель подпрограммы (соисполнитель программы).

2. Участники подпрограммы.

3. Программно-целевые инструменты подпрограммы.

4. Цели подпрограммы.

5. Задачи подпрограммы.

6. Целевые индикаторы и показатели подпрограммы.

7. Этапы и сроки реализации подпрограммы.

8. Объемы бюджетных ассигнований подпрограммы.

9. Ожидаемые результаты реализации подпрограммы.

При разработке государственных программ составляется множество дополнительных и обосновывающих материалов. Однако нет единого обязательного утвержденного списка необходимых обосновывающих документов, то есть можно предоставлять все или несколько документов из утвержденного списка. Среди обосновывающих документов можно выделить следующие:

1) Прогноз ожидаемых результатов ГП, которые характеризуют желаемое целевое состояние уровня и качества жизни населения, социальной сферы, экономики и т.д.

2) Описание рисков реализации ГП, инструментов управления рисками и мер по их минимизации;

3) Обоснование набора подпрограмм и федеральных целевых программ;

4) Описание мер государственного регулирования в сфере реализации ГП;

5) Обоснование необходимых финансовых ресурсов на реализацию ГП;

6) Методика оценки эффективности ГП;

7) Сведения о порядке сбора информации и методике расчета показателей (индикаторов) государственной программы.

Стоит отметить, оценка планируемой эффективности ГП проводится ответственным исполнителем на этапе ее разработки и результаты данной оценки представляются в составе обосновывающих материалов. При оценке ГП должна быть показана связь между показателями ГП и изменениями в соответствующей сфере социально-экономического развития. При оценке эффективности подпрограмм должна быть отображена взаимосвязь между индикаторами реализации подпрограммы и изменениями значений показателей реализации ГП.

На этапе разработки ГП также происходит анализ социальных, финансово-экономических и прочих рисков реализации ГП. Кроме того, приводится описание механизмов управления рисками при реализации ГП. Однако, как используется данная информация в ходе реализации программ - непонятно.

Рассмотрим требования, которые предъявляются к формированию целей и задач ГП. Согласно методическим указаниям по разработке и реализации ГП РФ цели ГП должны обладать следующими свойствами:

1) Специфичность. Цель ГП должна четко соответствовать сфере реализации ГП.

2) Конкретность. Цели ГП должны быть четко сформулированы и должны толковаться однозначно.

3) Измеримость. Цель должна быть измерима, ее достижение можно проверить.

4) Достижимость. Цель ГП должна иметь срок выполнении и должны быть достижима за этот период.

5) Релевантность. Цели ГП должны соответствовать ожидаемым конечным результатам ГП.

Достижение цели государственной программы должно обеспечиваться за счет решения задач ГП. Результаты реализации взаимосвязанных мероприятий в рамках достижения цели ГП должны способствовать решению задач госпрограммы.

Основные мероприятия и ВЦП должны быть также достаточными для достижения целей и решения задач подпрограммы, при их формировании необходимо выделять контрольные события их реализации. Данные контрольные события должны позволять оценить промежуточные или конечные результаты выполнения ОМ и ВЦП за отчетный период.

«Масштаб основного мероприятия должен обеспечивать возможность контроля за ходом выполнения государственной программы, но не усложнять систему контроля и отчетности. Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы». Несколько основных мероприятий может быть направлено на решение одной задачи. Но не допускается формировать комплекс основных мероприятий, которые были бы направлены на достижение более чем одной цели подпрограммы.

К показателям и индикаторам ГП также предъявляются определенные требования . Показатели госпрограмм должны соответствовать следующим требованиям:

· Адекватность. Показатель должен очевидным образом характеризовать прогресс в достижении цели ГП.

· Точность. В случае появления погрешности при измерении показателя, они не должны вести к искаженному представлению о результатах реализации ГП.

· Объективность. Показатели ГП должны объективно отражать изменения в целевой аудитории реализации ГП.

· Сопоставимость. Выбранные показатели должны быть сопоставимы со индикаторами схожих подпрограмм, а также с показателями, используемыми в международной практике.

· Однозначность. Используемые в ГП показатели должны трактоваться одинаково всеми участниками программы, должны иметь четкое и общепринятое определения и единицы измерения.

· Экономичность. При сборе данных для отчетности должно быть использовано как можно меньше затрат, так как выбранные показатели по возможности должны основываться на уже используемых способах и процедурах сбора информации.

· Достоверность. Показатели должны быть сформированы таким образом, чтобы их точность и достоверность можно было проверить в процессе независимого мониторинга и оценки реализации ГП.

· Своевременность и регулярность. Все данные, необходимые для отчетности должны быть собраны в строго определенное время и с точно определенной периодичностью.

Стоит отметить, что в российской практике при разработке ГП целевые индикаторы могут быть только количественными, никаких качественных показателей не используется. При формировании показателей ГП учитываются показатели, характеризующие достижение целей и решение задач, утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ в рамках стратегических и программных документов. То есть цели ГП не должны противоречить или не совпадать с показателями, которые установлены в этих документах.

Порядок разработки государственных программ .

Разработкой и реализацией госпрограмм занимаются ответственные исполнители. Разработка ГП осуществляется на основании перечня государственных программ, который утверждает Правительство РФ. Данный перечень формируется Министерством экономического развития Российской Федерации (МЭР РФ) совместно с Министерством финансов Российской Федерации (Минфин РФ). Он формируется на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ, во исполнение отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также с учетом предложений ФОИВ.

С 2015 года проекты госпрограмм согласовываются и разрабатываются на портале государственных программ - www.programs.gov.ru - всеми соисполнителями и участниками программы. Участники ГП разрабатывают предложения по формированию мероприятий ГП. Соисполнители с учетом предложений участников ГП разрабатывают в соответствии с методическими указаниями предложения по формированию подпрограммы государственной программы, дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Ответственный исполнитель на портале ГП формирует проект ГП с учетом предложений соисполнителей и размещает все дополнительные и обосновывающие материалы к ней. Далее проект ГП с помощью портала ГП направляется на согласование соисполнителям, в Федеральную службу государственной статистики (Росстат РФ) и на рассмотрение заинтересованным ФОИВ, за исключением МЭР и Минфин РФ.

Росстат РФ должен в 20-дневный срок рассмотреть целевые показатели (индикаторы) проекта ГП, формирование официальной статистической информации по которым осуществляется в соответствии с Федеральным планом статистических работ, и значения этих показателей за отчетный период и предоставить соответствующее заключение.

Участники ГП согласовывают проект ГП в части, касающейся реализуемых ими основных мероприятий (мероприятий) и (или) ведомственных целевых программ. В случае если в проект ГП предусматривается включение ФЦП, проект ГП согласовывается только с государственными заказчиками - координаторами ФЦП. Кроме того, проект ГП в обязательном порядке должен быть согласован с МЭР и Минфином РФ. Далее проект ГП направляется Правительство Российской Федерации для согласования и утверждения.

С июля 2015 года заинтересованные ФОИВ и организации, которые не являются соисполнителями и участниками ГП смогут рассматривать проекты ГП в инициативном порядке в 10-дневный срок со дня его размещения на портале госпрограмм. Они могут представлять свои заключения о проекте ГП, которые отражают замечания и предложения в части компетенции указанных ФОИВ в соответствии с положениями о соответствующих органах и организациях.

Для обеспечения эффективного мониторинга и контроля реализации мероприятий ГП ответственный исполнитель на основе предложений соисполнителей, участников государственной программы и государственного заказчика-координатора разрабатывает детальный план-график реализации государственной программы на очередной год и плановый период. Данный план-график должен быть согласован с МЭР и Минфин РФ.

Оценка реализации государственных программ .

После завершения очередного года, ответственный исполнитель совместно с соисполнителями и участниками готовит годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности ГП (годовой отчет) до 1 марта года, следующего за отчетным. Участники предоставляют информацию для данного отчета соисполнителям, они в свою очередь передают информацию ответственному исполнителю в срок до 20 февраля. Подготовка годового отчета производится в соответствии с методическими указаниями, разработанными МЭР РФ. Ранее годовые отчеты публиковались на сайтах ответственных исполнителей, сейчас все согласования и публикации итоговых отчетов происходят на сайте государственных программ.

Согласно изменениям, которые были внесены в порядок разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ, годовой отчет должен содержать:

1. Конкретные результаты, достигнутые за отчетный период;

2. Перечень контрольных событий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки согласно плану реализации;

3. Список мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки;

4. Анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП;

5. Данные об использовании финансирования;

6. Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в ГП;

7. Оценку эффективности ГП;

8. Предложения о внесении различных изменений в ГП;

9. Прочая информация.

Годовой отчет направляется в МЭР и Минфин РФ для рассмотрения, в течение 20 дней со дня получения от ответственного исполнителя отчета министерства направляют свои заключения в Правительство РФ.

МЭР РФ составляет сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ на основе отчетов, которые были представлены ответственными исполнителями госпрограмм, и направляет его в Правительство РФ.

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию. Также Правительством РФ может быть принято решение о досрочном прекращении реализации некоторых мероприятий в рамках программы или же о прекращении реализации программы вообще. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не прописано, в каком случае принимается решение о прекращении реализации программ или мероприятий.

Кроме того, Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту РФ предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с не достижением запланированных результатов реализации ГП.

МЭР РФ направляет в Правительство РФ ежеквартальный отчет о выполнении контрольных событий государственных программ, указанных в планах их реализации. Данные отчеты являются инструментом мониторинга реализации ГП.

Как было озвучено ранее, в годовом отчете о ходе реализации ГП ответственные исполнители должны проводить оценку эффективности ГП. В Бюджетном кодексе РФ обозначен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Исходя из данного принципа, МЭР в 2013 году была пересмотрена методология оценки эффективности государственных программ.

До 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Ранее каждое министерство могло разрабатывать собственную методику оценки эффективности ГП, что делало невозможным сопоставление результатов различных программ. Кроме того, не существовало критериев для принятия решений о дальнейшей реализации программ.

Сегодня же происходит оценка госпрограмм по единой методологии. Оценка «снизу-вверх» предполагает следующий подход: сперва оценивается степень реализации мероприятий, затем подпрограмм и программы в целом. При единой методике становится возможным сопоставлять программы между собой по результатам проведения оценки.

Рассмотрим методологию оценки эффективности, принятую на сегодняшний день в России, более подробно. Оценка эффективности реализации программы оценивается с точки зрения достижения запланированных показателей и степени соответствия запланированному уровню затрат.

Эффективность реализации госпрограммы оценивается по следующей формуле:

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*?jЭРп/п*kj / j,

СРгп - степень реализации государственной программы;

ЭРп/п - эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj - коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы;

j - количество подпрограмм.

При этом степень реализации государственной программы рассчитывается как сумма степеней достижения целевых показателей/индикаторов ГП:

СРгп = ?СДгппз / М,

СДгппз - степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

М - число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

То есть в госпрограммах есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм.

Эффективность реализации подпрограммы рассчитывается как отношение степени реализации подпрограммы и эффективности использования средств федерального бюджета:

ЭРп/п = СРп/п*Эис,

СРп/п - степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис - эффективность использования средств федерального бюджета.

Эффективность использования средств федерального бюджета рассчитывается как отношение запланированного и фактического уровня затрат.

Таблица 2. Эффективность государственных программ

Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ.

В России переход на программный бюджет только начался. Правительство, Министерство экономического развития и Министерство финансов вносят изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы бюджета, разработки и реализации госпрограмм. На сегодняшний день уже сделаны значительные шаги по развитию программного управления в России (утверждены требования к разработке и реализации программ, внесены поправки в Бюджетный кодекс и т.д.). Основными характеристиками программного управления в России являются предъявление четких требований к основным компонентам ГП, связь основных мероприятий и индикаторов конечных целей программы, а также установление персональной ответственности руководителей ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм.

В России выстроена четкая система мониторинга госпрограмм. Однако оценка эффективности госпрограмм не является инструментом, который реально помогает принимать управленческие решения относительно реализации программ. На сегодняшний момент не понятно, каким образом вносятся изменения в госпрограммы, как оценка эффективности влияет на программу, используется ли она вообще, в каких случаях и на каких основаниях принимается решение о снижении финансирования или прекращении реализации программы.

Для того, чтобы понять, какова ситуация в области управления госпрограммами в зарубежных странах, необходимо проанализировать их опыт, что и будет сделано в следующей главе.

3. Анализ опыта управления государственными программами и их оценивания их реализации в зарубежных странах

Для анализа лучших практик в области управления и оценивания государственных программ, целесообразно выбрать страны, в которых бюджетный процесс похож на российский. Поэтому в таблице представлена обобщенная информация о бюджетных процессах в различных странах, где применяется программное управление.

Таблица 3. Сравнение элементов бюджетов

Как видно из таблицы, временной период реализации бюджетов стран составляет 3-5 лет, при этом частота пересмотра бюджетов в большинстве стран раз происходит раз в год-два года. Исходя из данной информации, были выбраны страны, в которых процесс бюджетирования условно похож на бюджет РФ. Для анализа методологии оценивания государственных программ были выбраны такие страны как США, Австралия и Канада.

США .

Программно-целевое управление в США успешно используется уже несколько десятилетий. Характерно, что в настоящее время в США около 50% государственных средств расходуется в соответствии с программно-целевым подходом. Оценивание программ также встроено в систему государственного управления - каждая программа должна пройти проверку минимум один раз в пять лет вне зависимости от того, на каком этапе реализации она находится. Данные проверки позволяют экономить ресурсы, время и усилия на всех этапах формирования и реализации программ.

Инструмент оценивания программ Program Assessment Rating Tool (PART).

В 2001-2009 гг. в США использовался инструмент оценивания PART (Program Assessment Rating Tool). Данный инструмент был разработан Административно-бюджетным управлением (или же Бюро управления и бюджета) (the Office of Management and Budget -- OMB) с целью повышения эффективности и результативности государственных программ.

PART должен был увеличить прозрачность программ, давать объективную информацию о реализации программ, которая помогала бы более эффективно распределять ресурсы и побуждала бы агентства работать более результативно.

Инструмент PART состоял примерно из 30 вопросов (их количество могло варьироваться в зависимости от типа программ). Преимущество этого метода состоит в том, что он дает интегральную оценку эффективности на основе всех важных аспектов программы - от момента разработки программной документации и до оценивания конечных результатов программы. Все вопросы были разделены по четырем областям оценивания:

1. Цель и дизайн Программы. Оценивалась ясность и четкость цели, насколько программа правильно разработана для того, чтобы достичь этих целей. Вес данного блока - 10%.

2. Сратегическое планирование. Оценивалась обоснованность результатов программы, их важность для долгосрочного результата. Вес данного блока - 20%.

3. Управление программой. Оценивалась эффективность управления агентством программой - насколько часто и полно собирались данные о реализации программы, какие процедуры существуют для этого. Кроме того оценивалась финансовая сторона реализации программы - как бюджетные средства распределяются среди исполнителей программы, насколько эффективно их использование. Вес блока - 20%.

4. Конечные результаты Программы. Оценивалась степень достижения запланированных целей, эффективность в экономическом и общественном смысле. Вес блока - 50%.

Вопросы, которые входили в PART имели бинарный характер, то есть предполагался ответ «да» или «нет». Ответы при этом должны были быть объективно обоснованными.

После ответов на все блоки вопросов рассчитывался интегральный показатель, результатом оценивания являлось присвоение каждой программе определенное количество баллов - от 0 до 100 (сто баллов - лучший результат), и конечный рейтинг. Программа при этом могла быть:

Подобные документы

Сущность и виды целевых государственных программ, нормативно-правовые основы их разработки и реализации. Анализ социально-экономического развития Брянской области, предложения по повышению эффективности реализации целевых государственных программ.

курсовая работа , добавлен 18.08.2013


Понятие, сущность и классификация целевых программ. Правовые основы их разработки и реализации. Характеристика, цели и задачи республиканской целевой программы "Развитие здравоохранения Чеченской Республики на 2013-2020 гг.". Оценка ее эффективности.

курсовая работа , добавлен 26.06.2014


Теоретические основы анализа эффективности муниципальных программ, порядок их формирования. Порядок разработки, утверждения, реализации и проведения оценки эффективности муниципальных программ на территории муниципального образования г. Норильск.

курсовая работа , добавлен 13.10.2017


Сущность программно-целевого планирования и классификация государственных программ. Разработка, реализация и оценка эффективности государственных программ. Направления государственных программ Российской Федерации. Структура расходов федерального бюджета.

курсовая работа , добавлен 13.09.2015


Нормативно-правовые акты и организационно-экономическая основа разработки и реализации программно-целевого подхода в управлении. Результативность и эффективность действующих целевых программ на примере муниципальной целевой программы "школьные окна".

дипломная работа , добавлен 31.01.2013


Изучение особенностей современной социальной политики как важнейшего компонента государственной политики. Рассмотрение задач, целей и основных направлений в данной сфере деятельности государства. Проведение оценки государственных социальных программ.

реферат , добавлен 02.02.2015


Государственный служащий за рубежом: понятие и правовой статус. Опыт подготовки и организации кадров для государственной службы за рубежом. Поступление и карьерное продвижение государственных служащих. Денежное содержание государственных служащих.

курсовая работа , добавлен 03.08.2008


Раскрытие сущности, определение основных целей и изучение задач государственной научно-технической политики. Анализ структуры научно-технической политики и федеральной контрактной системы. Определение порядка реализации государственных научных программ.

курсовая работа , добавлен 16.01.2014


Понятие и принципы формирования программно-целевого метода планирования. Содержание и порядок разработки муниципальных целевых программ, реализуемых на территории муниципального образования "Город Вологда". Показатели эффективности реализации программ.

дипломная работа , добавлен 17.06.2017


Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России. Нормативная база разработки и реализации федеральных целевых программ. Основные направления реализации ФЦП "Мировой океан".

• Загидуллина Лейсан Ильдаровна , аспирант
• Кутлиярова Рамиля Филаритовна , кандидат наук, доцент
• Башкирский государственный аграрный университет

• ЭФФЕКТИВНОСТЬ
• ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
• ЦЕЛЕВЫЕ ИНДИКАТОРЫ
• РЕГИОНАЛЬНЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ

В статье рассматривается оценка эффективности государственных программ.

• Актуальные проблемы развития государственной и национальной политики
• Государственная и национальная политика и актуальные проблемы её развития
• Политическая безопасность России в системе национальной безопасности

В настоящее время много говорится о направленности государственного управления на достижение конкретных целей (результатов) безотносительно к той или иной структуре органов власти и распределению функций. Безусловно, такая задача предопределяет повышение роли и места программно-целевых методов управления. Важно понимать, что инструментом для достижения обозначенной цели выступают государственные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода сосредоточить усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики региона, обеспечить прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которых необходимо достичь в различные временные периоды, пути оптимизации результатов с использованием в случае необходимости различных форм поддержки на федеральном уровне.

Ни для кого не секрет, что все новации, применяемые Правительством РФ в вопросах управления общественными финансами, со временем транслируются на региональный, а потом и муниципальный уровень вне зависимости от того, рекомендует Правительство России эти новации распространить на все уровни бюджетной системы или нет. Государственные программы как раз такой пример, когда Федерация решила пойти к программному бюджету через государственные программы только для себя, а многие регионы самостоятельно приняли решение о внедрении в практику своей работы аналогичного инструмента управления, ориентированного на результат.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации был утвержден Правительством РФ 2 августа 2010 г. (постановление № 588), Методические указания по разработке и реализации данных программ - приказом Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670. За два прошедших года процедуры работы с государственными программами утверждены по меньшей мере в 35 регионах, а опыт составления и утверждения хотя бы одной государственной программы имеется уже в 20 субъектах РФ. Муниципалитеты в большинстве своем пока приглядываются, что же из этого получится, но исподволь готовятся к разработке муниципальных программ по аналогии с программами государственными.

• степени достижения целей и решения задач подпрограмм и государственной программы в целом;
• степени соответствия запланированному уровню затрат и эффективности использования средств федерального бюджета;
• степени реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий (достижения ожидаемых непосредственных результатов их реализации).

Степень достижения целей и решения задач оценивается с помощью целевых индикаторов (показателей), для которых могут быть установлены пороговые значения. Превышение (не достижение) таких пороговых значений свидетельствует об эффективной (неэффективной) реализации государственной программы. Если сказать проще, то согласно Методическим рекомендациям для того, чтобы оценить эффективность реализации госпрограммы РФ, нужно оценить:

• насколько достигнуты результаты программы в целом;
• намного ли перерасходовали (или сэкономили) средств;
• все ли расходы эффективны (наверное, наиболее сложная для оценки составляющая);
• выполнены ли все основные мероприятия (ведомственные целевые программы приравнены к основным мероприятиям).

В основном регионы пошли по тому же пути. По аналогии с федеральным порядком, который требует наличия в государственной программе РФ методики оценки ее эффективности, региональные органы власти установили такую же норму в своих нормативных правовых актах, но с некоторыми особенностями. В чем же эти особенности проявляются?

Степень достижения результата

Однако давайте посмотрим, насколько такие подходы позволяют действительно оценить эффективность государственных программ. Причем все регионы предполагают оценку эффективности проводить ежегодно. Рассмотрим составные части оценки. Первая составляющая - результат, степень его достижения. Архангельская область. Государственная программа «Культура Русского Севера (2013–2015 годы)». Показатели результата выполнения по годам определены для большинства мероприятий, но для одних приведен лишь результат, который предполагается достичь в 2015 году, в последний год реализации программы. Государственная программа «Развитие здравоохранения Архангельской области на 2013–2015 годы»: по части мероприятий определены результаты, которые необходимо достичь к концу реализации в 2015 году, по части мероприятий есть промежуточные результаты по годам, а некоторые результаты сформулированы так, что степень их достижения возможно оценить только экспертным путем. Например, снижение объемов специализированной медицинской помощи жителям Ненецкого автономного округа за счет развития профилактической работы. А в государственной программе «Развитие образования и науки Архангельской области на 2013–2016 годы» показатели результата по всем мероприятиям определены для каждого года реализации программы.

В государственной программе Кировской области «Управление государственным имуществом» на 2013–2015 годы результаты реализации мероприятий не определены, а в государственной программе этого же региона «Развитие и повышение конкурентоспособности промышленного комплекса» значения показателей утверждены для всех мероприятий, кроме одного, которое не входит в областные целевые программы, заявленные как основные мероприятия госпрограммы.

В государственной программе Липецкой области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов Липецкой области» значения показателей (индикаторов) определены в разрезе целей и задач программы, то есть без привязки к мероприятиям.

В городе Москве во всех госпрограммах утверждены значения показателей (индикаторов) по годам как для самой программы, так и для всех подпрограмм и основных мероприятий.

То есть степень достижения результата в целях оценки эффективности реализации государственной программы возможно оценить во всех субъектах РФ на уровне госпрограммы, а уже на уровне подпрограмм и основных мероприятий далеко не во всех субъектах РФ и в отношении не всех программ.

Полнота использования бюджетных ассигнований

Вторая составляющая полнота использования бюджетных ассигнований, выделенных для реализации государственной программы. Здесь тоже есть значительное разнообразие. Так, в упомянутой выше госпрограмме Липецкой области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов Липецкой области» методика оценки эффективности программы говорит о том, что «эффективность выполнения программы оценивается как степень достижения запланированных результатов при условии соблюдения обоснованного объема финансирования». Но в формуле расчета оценки эффективности полнота использования бюджетных ассигнований не учитывается.

В Приморском крае отношение фактических расходов к запланированным учтено в знаменателе в формуле расчета эффективности достижения каждого показателя. При увеличении фактических расходов это ведет к автоматическому снижению оценки эффективности по каждому показателю и снижению оценки эффективности госпрограммы в целом.

В Архангельской области уровень фактического финансирования оценивается отдельно по расходам областного бюджета и другим источникам финансирования, и эти позиции являются лишь двумя из восьми показателей, по которым оценивается эффективность госпрограмм.

Таким образом, полнота использования бюджетных ассигнований в целях оценки эффективности госпрограмм применяется не всеми субъектами РФ, а способы ее применения могут существенно отличаться в разных регионах страны.

Эффективность расходования средств на реализацию госпрограмм

Третья составляющая эффективность расходования средств на реализацию госпрограмм. Вот тут регионы практически единодушны: кто-то просто игнорирует эту составляющую в методиках оценки эффективности программ, кто-то упоминает ее, но примерно так: если фактические затраты меньше запланированных, то это «свидетельствует о высокой степени соответствия фактических затрат их запланированному уровню и об эффективности использования средств бюджета».

Выполнение запланированных мероприятий

Четвертая составляющая выполнение запланированных мероприятий. В этой части нужно отдать должное регионам, расхождение с федеральными подходами самое значительное. Причем если на федеральном уровне речь идет о мероприятиях, включенных в план реализации госпрограммы на очередной финансовый год, то большинство регионов вообще не учитывают эту составляющую в оценке, а те, кто учитывает, под мероприятиями подразумевают основные мероприятия подпрограмм.

Таким образом, ситуация с оценкой эффективности региональных госпрограмм следующая. Инструмент управления, ориентированного на результат, является относительно новым. Для каждого из уровней в идеале должны быть свои показатели достижения результата (или, если кто хочет, индикаторы). И в правильно выстроенной системе целей, задач и показателей государственной программы мы не встретимся с ситуацией, когда один и тот же показатель (индикатор) используется для оценки достижения результата, предположим, самой программы и одной из ее подпрограмм. В системе показателей (индикаторов) присутствует иерархия, но значение показателя верхнего уровня не равно сумме значений показателей нижнего уровня, поскольку они характеризуют разные по своей природе процессы. И в связи с этим достижение (не достижение) планового значения показателя госпрограммы не означает, что достигнуты (не достигнуты) запланированные результаты подпрограмм. Так же как и достижение плановых значений показателей подпрограммы не означает, что все основные мероприятия выполнены полностью.

А вот оценка полноты использования бюджетных ассигнований и эффективности расходования средств, а также оценка полноты и сроков выполнения мероприятий в целом по госпрограмме по своей логике складываются из аналогичных оценок на уровне подпрограмм, а те из оценок основных мероприятий. Именно поэтому те методики, которые учитывают полноту реализации мероприятий, позволяют более обоснованно сделать выводы об эффективности государственной программы. Или, если быть более точным, об эффективности ее реализации. Можно предложить субъектам РФ оценивать эффективность реализации государственной программы по принципу «снизу вверх».

С учетом малого срока работы с государственными программами, новизны и методологической нерешенности проблемы оценки эффективности бюджетных расходов на их реализацию на первом этапе вполне допустимо ограничиться оценкой полноты использования бюджетных ассигнований, но только на самом нижнем уровне пирамиды - на уровне целевой статьи или на уровне видов расходов, но в рамках одного основного мероприятия. Что даст применение такого подхода? Вместо «средней по больнице» мы будем мерить температуру «в каждой палате». И если, предположим, из пяти подпрограмм реализация двух будет признана как неэффективная (с эффективностью ниже плановой, с низкой эффективностью и т. п.), то даже при полном достижении плановых значений показателей госпрограммы в целом ее реализация не будет признана эффективной. И появится стимул для улучшения планирования, повышения эффективности расходов, пересмотра состава и содержания основных мероприятий, переоценки значения подпрограмм для достижения целей программы и т. д.

Главное же на сегодня - оценить эффективность реализации государственных программ по первым результатам с использованием тех методик, которые утверждены, попробовать оценить их корректность, при необходимости доработать, но не отбрасывать саму идею оценки эффективности.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
2. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации"
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. – М.: Омега-Л, 2014. С.534.
4. Система государственного управления: Учебник для вузов / Пикулькин, Александр Васильевич; Под ред. Морозовой Т. Г. - М. : Закон и право: Ю НИТИ, 2013.
5. Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/70284810/#ixzz3yfCLi8Gf
6. НАСТОЯЩИЙ НАЧАЛЬНИК. ОПЫТ ОЦЕНКИ ДЕЛОВОЙ РЕПУТАЦИИ ТОП-МЕНЕДЖЕРОВ НА ПРИМЕРЕ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН Ханнанова Т.Р. Российское предпринимательство. 2007. № 10-2. С. 72-76.
7. ДЕЛОВАЯ РЕПУТАЦИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ ЧЕЛОВЕЧЕСКОГО КАПИТАЛА Ханнанова Т.Р. Человек и труд. 2009. № 4. С. 45-46.
8. РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ АГРАРНОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ НА ИННОВАЦИОННОЙ ОСНОВЕ Ханнанов Р.А., Ханнанова Т.Р. Аграрный вестник Урала. 2010. № 2 (68). С. 79-82.
9. АГРАРНОЕ ПРАВО: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ Ханнанов Р.А. Право и политика. 2008. № 4. С. 933-940.
10. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АГРАРНЫХ ОТНОШЕНИЙ Воронин Б.А., Ханнанов Р.А., Ханнанова Т.Р. Аграрный вестник Урала. 2012. № 10-1 (102). С. 52-56.
11. КЛАСТЕРИЗАЦИЯ ЭКОНОМИКИ И ГОСУДАРСТВЕННАЯ КЛАСТЕРНАЯ ПОЛИТИКА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ Ханнанов Р.А., Ханнанова Т.Р. Евразийский юридический журнал. 2012. № 12 (55). С. 129-135.
12. ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ Ханнанов Р.А., Шапошникова Р.Р. Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. 2013. Т. 3. № 4 (04). С. 86-88.
13. ПРОПАГАНДА ЗДОРОВОГО ОБРАЗА ЖИЗНИ У НАСЕЛЕНИЯ, ВВЕДЕНИЯ НОРМ ГТО Погорелова Д.С., Шапошникова Р.Р. сайт. 2014. № 26. С. 200-201.
14. ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО КАК ФАКТОР ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Мухаметшин А.Р., Гарифуллина А.Ф. В сборнике: Управление современным инновационным обществом в посткризисный период (экономические, социальные, философские, правовые аспекты) Материалы Международной научно-практической конференции. Редакционная коллегия: В.И. Долгий (ответственный редактор), А.Е. Махметова, М.А. Еремеев. 2011. С. 52-53.
15. ЗАЩИТА ИНФОРМАЦИИ Тукаева И.О., Гарифуллина А.Ф. В сборнике: Развитие информационных технологий и их значение для модернизации социально-экономической системы Материалы международной научно-практической конференции. 2011. С. 165-166.
16. СТРАТЕГИЯ И ТАКТИКА РЕАЛИЗАЦИИ КОРПОРАТИВНЫХ ИНТЕРЕСОВ В СИСТЕМЕ ВЛАСТНО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Валиева А.Р. диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук / Уфа, 2007
17. ВЛАСТЬ, БИЗНЕС И ОБЩЕСТВО: РАЗВИТИЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ Валиева А.Р. Башкирский государственный аграрный университет. Уфа, 2010.
18. ПРОБЛЕМЫ ТРУДОУСТРОЙСТВА МОЛОДЕЖИ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ Абрарова А.Ф., Галимьянова Л.Ф., Валиева А.Р. В сборнике: Молодежная политика и общественное развитие в России и ее регионах Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Учреждение Российской академии наук, Институт социально-экономических исследований Уфимского научного центра. Уфа, 2009. С. 17-22.
19. ПРОБЛЕМА МОЛОДЕЖНОЙ ЗАНЯТОСТИ Старикова А.С., Валиева А.Р. В сборнике: Молодежная политика и общественное развитие в России и ее регионах Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Учреждение Российской академии наук, Институт социально-экономических исследований Уфимского научного центра. Уфа, 2009. С. 122-125.
20. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ЗЕРНА В ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ФОРМАХ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ Рафикова Н.Т., Валишина Н.Р. В сборнике: Актуальные вопросы экономико-статистического исследования и информационных технологий сборник научных статей: посвящается 40-летию создания кафедры "Статистики и информационных систем в экономике". МСХ РФ, Башкирский государственный аграрный университет. Уфа, 2011. С. 36-38

После завершения очередного года, ответственный исполнитель совместно с соисполнителями и участниками готовит годовой отчет о ходе реализации и оценке эффективности ГП (годовой отчет) до 1 марта года, следующего за отчетным. Участники предоставляют информацию для данного отчета соисполнителям, они в свою очередь передают информацию ответственному исполнителю в срок до 20 февраля. Подготовка годового отчета производится в соответствии с методическими указаниями, разработанными МЭР РФ. Ранее годовые отчеты публиковались на сайтах ответственных исполнителей, сейчас все согласования и публикации итоговых отчетов происходят на сайте государственных программ.

Согласно изменениям, которые были внесены в порядок разработки, реализации и оценки эффективности ГП РФ, годовой отчет должен содержать:

• 1. Конкретные результаты, достигнутые за отчетный период;
• 2. Перечень контрольных событий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки согласно плану реализации;
• 3. Список мероприятий, выполненных и не выполненных (с указанием причин) в установленные сроки;
• 4. Анализ факторов, повлиявших на ход реализации ГП;
• 5. Данные об использовании финансирования;
• 6. Информация о внесенных ответственным исполнителем изменениях в ГП;
• 7. Оценку эффективности ГП;
• 8. Предложения о внесении различных изменений в ГП;
• 9. Прочая информация.

Годовой отчет направляется в МЭР и Минфин РФ для рассмотрения, в течение 20 дней со дня получения от ответственного исполнителя отчета министерства направляют свои заключения в Правительство РФ.

МЭР РФ составляет сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ на основе отчетов, которые были представлены ответственными исполнителями госпрограмм, и направляет его в Правительство РФ.

По результатам оценки эффективности государственной программы Правительство РФ может принять решение о сокращении на очередной финансовый год и плановый период бюджетных ассигнований на ее реализацию. Также Правительством РФ может быть принято решение о досрочном прекращении реализации некоторых мероприятий в рамках программы или же о прекращении реализации программы вообще. Однако ни в одном нормативно-правовом акте не прописано, в каком случае принимается решение о прекращении реализации программ или мероприятий.

Кроме того, Правительство РФ может принять решение о наложении (представлении Президенту РФ предложений о наложении) на руководителей ответственных исполнителей, соисполнителей и участников государственной программы дисциплинарного взыскания в связи с не достижением запланированных результатов реализации ГП.

МЭР РФ направляет в Правительство РФ ежеквартальный отчет о выполнении контрольных событий государственных программ, указанных в планах их реализации. Данные отчеты являются инструментом мониторинга реализации ГП.

Как было озвучено ранее, в годовом отчете о ходе реализации ГП ответственные исполнители должны проводить оценку эффективности ГП. В Бюджетном кодексе РФ обозначен принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает «достижение заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)». Исходя из данного принципа, МЭР в 2013 году была пересмотрена методология оценки эффективности государственных программ.

До 2014 года в России отсутствовала единая методика оценки эффективности ГП. В 2013 году были приняты новые Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, которые вступили в силу с 15 апреля 2014 года. Ранее каждое министерство могло разрабатывать собственную методику оценки эффективности ГП, что делало невозможным сопоставление результатов различных программ. Кроме того, не существовало критериев для принятия решений о дальнейшей реализации программ.

Сегодня же происходит оценка госпрограмм по единой методологии. Оценка «снизу-вверх» предполагает следующий подход: сперва оценивается степень реализации мероприятий, затем подпрограмм и программы в целом. При единой методике становится возможным сопоставлять программы между собой по результатам проведения оценки.

Рассмотрим методологию оценки эффективности, принятую на сегодняшний день в России, более подробно. Оценка эффективности реализации программы оценивается с точки зрения достижения запланированных показателей и степени соответствия запланированному уровню затрат.

Эффективность реализации госпрограммы оценивается по следующей формуле:

ЭРгп = 0,5* СРгп + 0,5*?jЭРп/п*kj / j,

СРгп - степень реализации государственной программы;

ЭРп/п - эффективность реализации подпрограммы (ФЦП);

kj - коэффициент значимости подпрограммы (ФЦП) для достижения целей государственной программы;

j - количество подпрограмм.

При этом степень реализации государственной программы рассчитывается как сумма степеней достижения целевых показателей/индикаторов ГП:

СРгп = ?СДгппз / М,

СДгппз - степень достижения планового значения показателя (индикатора), характеризующего цели и задачи государственной программы;

М - число показателей (индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы.

То есть в госпрограммах есть показатели, которые относятся только к целям госпрограммы, а есть такие, которые относятся к целям подпрограмм.

Эффективность реализации подпрограммы рассчитывается как отношение степени реализации подпрограммы и эффективности использования средств федерального бюджета:

ЭРп/п = СРп/п*Эис,

СРп/п - степень реализации подпрограммы (ФЦП);

Эис - эффективность использования средств федерального бюджета.

Эффективность использования средств федерального бюджета рассчитывается как отношение запланированного и фактического уровня затрат.

Таблица 2. Эффективность государственных программ

Оценивание государственных программ не проводится в России, то есть, на законодательном уровне нет закрепленных требований о том, что ведомства должны проводить оценку программ.

В России переход на программный бюджет только начался. Правительство, Министерство экономического развития и Министерство финансов вносят изменения в нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы бюджета, разработки и реализации госпрограмм. На сегодняшний день уже сделаны значительные шаги по развитию программного управления в России (утверждены требования к разработке и реализации программ, внесены поправки в Бюджетный кодекс и т.д.). Основными характеристиками программного управления в России являются предъявление четких требований к основным компонентам ГП, связь основных мероприятий и индикаторов конечных целей программы, а также установление персональной ответственности руководителей ответственных исполнителей за достижение целей госпрограмм.

В России выстроена четкая система мониторинга госпрограмм. Однако оценка эффективности госпрограмм не является инструментом, который реально помогает принимать управленческие решения относительно реализации программ. На сегодняшний момент не понятно, каким образом вносятся изменения в госпрограммы, как оценка эффективности влияет на программу, используется ли она вообще, в каких случаях и на каких основаниях принимается решение о снижении финансирования или прекращении реализации программы.

Для того, чтобы понять, какова ситуация в области управления госпрограммами в зарубежных странах, необходимо проанализировать их опыт, что и будет сделано в следующей главе.